Boek met beschouwingen over alle bijeenkomsten van de Europese Raad

Princevriend Jan Werts, Nederlands journalist in Brussel, auteur en voormalig voorzitter van de afdeling Brussel-Zavel, publiceerde onlangs zijn derde boek over de Europese Raad, de bijeenkomst van de staats- en regeringsleiders van de Europese Unie. Sinds de eerste Europese Raad in Dublin in maart 1975 heeft Jan Werts bijna alle Europese Raden gevolgd (er zijn er inmiddels 245 geweest), wat hem de status van nestor der Europese verslaggevers heeft opgeleverd. Je leest dit uiterst goed gedocumenteerd boek alsof je zelf aanwezig was op de bijeenkomsten van de Europese Raad…

 

 

Het basisidee van het boek is dat de Europese Raad de architect is van de interactie tussen supranationaliteit (de zogenaamde 'communautaire methode' van samenspel tussen Europese Commissie, Raad van Ministers en Europees Parlement) en intergouvernementalisme (samenwerking tussen de 27 lidstaten). De Europese Raad geniet het gezag van de hoogste verkozen gezagdragers van de lidstaten en is belast met de politieke sturing van de instellingen en lidstaten in alle domeinen binnen of buiten de bevoegdheid van de Europese Unie. Vooral in tijden van crisissen ('in the era of crises' – aldus de titel van het boek) slaagt de Europese Raad erin de communautaire besluitvorming te vergemakkelijken en in harmonie te brengen met beleidsdomeinen die buiten de communautaire methode gebleven zijn, zoals buitenlands- en veiligheidsbeleid.

Uitdijende bevoegdheden

Het eerste deel van het boek beschrijft de uitdijende bevoegdheden van de Europese Raad. De staats- en regeringsleiders kwamen voor het eerst bijeen in 1957 en 1961, onder de Franse premier Guy Mollet en de Franse president Charles de Gaulle. In 1974 introduceerde de Franse president Valéry Giscard d’Estaing het begrip 'Europese Raad' en startte hij de praktijk van regelmatige bijeenkomsten 'rond het haardvuur'. De Europese Eenvormige Akte (Single Act) van 1987 vermeldde in Artikel 2 voor het eerst de Europese Raad, evenwel zonder taakomschrijving. Het Verdrag van Maastricht van 1992 bekrachtigde in Artikel D de taak van de Raad "de nodige impulsen voor de ontwikkeling van de Unie (te geven) en algemene politieke beleidslijnen vast (te stellen)". Artikel 15 van het Verdrag van Lissabon van 2008 verhief de Europese Raad tot een volwaardige instelling naast Europees Parlement, Raad van Ministers, Commissie, Hof van Justitie, Europese Centrale Bank en Hof van Auditeurs. Het zesmaandelijks roterend nationaal voorzitterschap van de Europese Raad werd vervangen door een permanente voorzitter (nu de voormalige Belgische premier Charles Michel). Deze werd op regeringsleidersniveau bevoegd voor de externe vertegenwoordiging van de Unie in zaken van gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheidsbeleid. De communautaire materies bleven op regeringsleidersniveau vertegenwoordigd door de voorzitter van de Europese Commissie (nu Ursula von der Leyen).

Politiek orgaan

De Europese Raad is in wezen een politiek orgaan en neemt geen wetgevende functies waar, enkele uitzonderingen daargelaten. Hij stuurt de andere instellingen en lidstaten aan op alle mogelijke beleidsgebieden. Dit is iets wat zelfs de met de coördinatie der vakministerraden belaste 'Algemene Raad' der Ministers van Buitenlandse Zaken niet vermag. Geen enkele 'Chefsache', zoals institutionele zaken, buitenlandse politiek, financiering, toetreding en klimaat, kan in de EU in gang gezet worden als ze niet door de Europese Raad wordt gedragen. Problemen die onder de communautaire methode onopgelost bleven, worden naar hem toegeschoven, zoals het meerjarig financieel raamwerk. De Europese Raad is op zijn grootst in tijden van crisissen, waarvoor hij meestal vroeg of laat een uitweg weet te vinden (euro, migratie, Brexit, corona, enzovoorts). Onderweg krijgt de lezer een leerrijk overzicht van de meeste Europese beleidsdomeinen en wetgevingen.

Merkwaardig genoeg speelt de centrale rol van de Europese Raad niet in het nadeel van de Europese Commissie. Als volwaardig en belangrijk lid (evenwel zonder stemrecht) met een grondige dossierkennis staat de Commissie in voortdurende interactie met de Europese Raad. De Commissie beïnvloedt de besluitvorming van de Europese Raad en kan vastgeroeste Commissievoorstellen laten deblokkeren. Bovendien heeft de Europese Raad de neiging om aan de Commissie voortdurend nieuwe taken toe te vertrouwen.

 

De eerste Europese Raad in Dublin in 1975.

 

Interne werking

Het tweede deel van het boek beschrijft de interne werking van de Europese Raad. Onderwerpen worden door de voorzitter op de agenda geplaatst op basis van de Europese verdragen, op doorverwijzing van de Raad van Ministers, op initiatief van een of meerdere lidstaten of onder druk van plots opduikende crisissen. Daarna volgt de processie der voorbereidende onderhandelingen onder de meest betrokken regeringsleiders, hun vakministers, de Permanente Vertegenwoordigers, de 'Anticis' (hun assistenten) en de 'Sherpa's' (de directe medewerkers van de staats- en regeringsleiders). Geholpen door het Raadssecretariaat stelt de voorzitter eerst 'richtlijnen voor conclusies' en vervolgens 'ontwerpconclusies' voor. Deze ontwerpen gaan via Coreper II (Permanente Vertegenwoordigers – de ambassadeurs van de lidstaten bij de EU) en de Raad Algemene Zaken (de ministers van Buitenlandse Zaken) naar de Europese Raad.

Zelfde stramien

De bijeenkomsten van de Europese Raad volgen doorgaans eenzelfde stramien. Het begint in de namiddag met een rede van de voorzitter van het Europees Parlement, daarna volgt de 'familiefoto', inleidingen door de voorzitters van Europese Raad en Commissie, debatten, een intiem werkdiner en eventueel een laatavondzitting en 'biechtstoel' (bilaterale onderonsjes en gesprekken 'en petit comité'). Daarna worden de conclusies door de voorzitter 's nachts aangepast. In de ochtendzitting worden de uitstaande vraagstukken beslecht en de conclusies aanvaard, waarna een persconferentie volgt, waar tot wel 2000 journalisten aan kunnen deelnemen. De besluiten worden bij consensus genomen. Sinds het Frans-Duitse verdrag van het Élysée uit 1963 oefenen Frankrijk en Duitsland een determinerende invloed uit. "Vergeet het als zij ergens tegen zijn." De voorzitter van de Europese Raad speelt een centrale rol als uitwerker van compromissen (Herman Van Rompuy) of als politiek stuurman (Donald Tusk).

Na afloop brengen de voorzitters van de Europese Raad en Commissie verslag uit aan het Europees Parlement. Aan de conclusies wordt, waar nodig volgens de communautaire methode, een al dan niet wetgevende uitvoering verleend, niet alleen door de Europese instellingen, maar ook door de lidstaten. Op een daaropvolgende zitting ontvangt de Europese Raad van de Raad Algemene Zaken een uitvoeringsrapport.

Kritiek

Jan Werts spaart in zijn boek zijn kritiek niet. Heel wat Raadsconclusies worden niet uitgevoerd wegens hun onrealistisch hoge ambitie, een gebrek aan juridische afdwingbaarheid of omdat de Europese Raadsvoorzitter weinig gezag kan uitoefenen op het roterend zesmaandelijkse voorzitterschap van de Raad van Ministers. Belangrijke kwesties blijven zonder definitief akkoord: financiële discipline, energie, migratie, socio-economische vooruitgang, de rechtsstaat en het buitenlands- en veiligheidsbeleid. Vreemde mogendheden bezondigen zich dikwijls aan de tactiek individuele lidstaten of instellingen te benaderen, ze uit elkaar te spelen, en zo hun slag thuis te halen.

Al met al blijkt de Europese Raad (inclusief tussen 1957 en 1974 acht 'Europese toppen') na 65 jaren een positief palmares te kunnen voorleggen. Uit de toon van het boek valt aan te voelen dat auteur Jan Werts de Europese Raad beslist een nuttige instelling vindt.

Lieven Vermote
Afdeling Brussel-Zavel

 

The European Council in the Era of Crises, Jan Werts.
John Harper, London, 2021, 402 pagina's, 32 euro.